我國的工程總承包模式經(jīng)歷了起步階段（1982～2003年），摸索階段（2003～2014年），現(xiàn)已進(jìn)入加速發(fā)展階段（2014年至今）。

2014年7月，住建部（中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（建市〔2014〕92號），要求加大工程總承包推行力度。倡導(dǎo)工程建設(shè)項(xiàng)目采用工程總承包模式，鼓勵(lì)有實(shí)力的工程設(shè)計(jì)和施工企業(yè)開展工程總承包業(yè)務(wù)。

2016年5月，住建部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）開展工程總承包試點(diǎn)。93號文件中主要明確了聯(lián)合體投標(biāo)、資質(zhì)準(zhǔn)入、工程總承包商承擔(dān)的責(zé)任等問題。

2017年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（建市〔2017〕19號），要求加快推行工程總承包。

19號文件主要指出我們國家建筑行業(yè)發(fā)展組織方式落后，提出采用推行工程總承包和培育全過程咨詢的方式來解決上述問題。

2017年4月，住建部印發(fā)《建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出“十三五”時(shí)期，要發(fā)展行業(yè)的工程總承包管理能力，培育一批具有先進(jìn)管理技術(shù)和國際競爭力的總承包企業(yè)。

2017年12月，住建部印發(fā)《關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》（建市設(shè)函〔2017〕65號），進(jìn)一步為工程總承包的發(fā)展提出了具體解決方案。

2017年住建部發(fā)布國家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》，對總承包相關(guān)的承發(fā)包管理、合同和結(jié)算、參建單位的責(zé)任和義務(wù)等方面作出了具體規(guī)定，隨后又相繼出臺了針對總承包施工許可、工程造價(jià)等方面的政策法規(guī)。

為貫徹落實(shí)國務(wù)院、住建部一系列文件精神，浙江、上海、福建、廣東、廣西、湖南、湖北、四川、吉林、陜西等地啟動了工程總承包試點(diǎn)，相繼發(fā)布工程總承包的相關(guān)政策，重點(diǎn)在房屋建筑和市政建設(shè)領(lǐng)域推行工程總承包模式。

2019年12月31日住建部和國家發(fā)展改革委發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》，自2020年3月1日起施行。

住建部政策大力推動，工程總承包大潮已經(jīng)來臨。

工程總承包是國內(nèi)外建設(shè)活動中多有使用的發(fā)承包方式，有利于理清工程建設(shè)中業(yè)主與承包商、勘察設(shè)計(jì)與業(yè)主、總包與分包、執(zhí)法機(jī)構(gòu)與市場主體之間的各種復(fù)雜關(guān)系。

有利于優(yōu)化資源配置。

有利于優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)并形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

有利于政府部門打破行業(yè)壟斷，并集中力量解決建筑市場最突出的問題，也有利于實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)保障制度。

有利于控制工程造價(jià)，提升招標(biāo)層次。在強(qiáng)化設(shè)計(jì)責(zé)任的前提下，通過概念設(shè)計(jì)與價(jià)格的雙重競標(biāo)，把″投資無底洞″消滅在工程發(fā)包之中。并且，由于實(shí)行整體性發(fā)包，招標(biāo)成本可以大幅度降低。

有利于提高全面履約能力，并確保質(zhì)量和工期。

有利于推動管理現(xiàn)代化。

對于業(yè)主而言，若采用EPC等模式，業(yè)主只需和一個(gè)工程總承包商簽訂合同，承包商數(shù)量少，而且合同關(guān)系簡單，業(yè)主只需負(fù)責(zé)整體的、原則的、目標(biāo)的管理和控制，減少了協(xié)調(diào)的時(shí)間和費(fèi)用；

采用工程總承包的方式，工程質(zhì)量事故責(zé)任明確，一旦有不良事故發(fā)生，可減少業(yè)主和承包商之間的糾紛；工程總承包一般采用總價(jià)合同，基本上不用再支付索賠及追加項(xiàng)目費(fèi)用，項(xiàng)目的最終價(jià)格和要求的工期具有更大程度的確定性。

對于承包商而言，業(yè)主介入項(xiàng)目的程度比較淺，總承包商活動的機(jī)會比較多、空間比較大，有利于調(diào)動總包商的積極性，充分發(fā)揮總承包商的主觀能動性；

總承包商負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全過程或若干階段，有利于保證工程建設(shè)各環(huán)節(jié)的連續(xù)性，減少責(zé)任盲區(qū)，有利于控制項(xiàng)目進(jìn)度和施工成本，保證業(yè)主既定的項(xiàng)目總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法

第一章  總則

第一條  為規(guī)范房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包活動，提升工程建設(shè)質(zhì)量和效益，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，制定本辦法。

第二條  從事房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包活動，實(shí)施對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包活動的監(jiān)督管理，適用本辦法。

第三條  本辦法所稱工程總承包，是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程設(shè)計(jì)、采購、施工或者設(shè)計(jì)、施工等階段實(shí)行總承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式。

第四條  工程總承包活動應(yīng)當(dāng)遵循合法、公平、誠實(shí)守信的原則，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，保證工程質(zhì)量和安全，節(jié)約能源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不得損害社會公共利益和他人的合法權(quán)益。

第五條  國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門對全國房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包活動實(shí)施監(jiān)督管理。國務(wù)院發(fā)展改革部門依據(jù)固定資產(chǎn)投資建設(shè)管理的相關(guān)法律法規(guī)履行相應(yīng)的管理職責(zé)。

縣級以上地方人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包（以下簡稱工程總承包）活動的監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府發(fā)展改革部門依據(jù)固定資產(chǎn)投資建設(shè)管理的相關(guān)法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)履行相應(yīng)的管理職責(zé)。

第二章  工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包和承包

第六條  建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目情況和自身管理能力等，合理選擇工程建設(shè)組織實(shí)施方式。

建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目，適宜采用工程總承包方式。

第七條  建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案程序。采用工程總承包方式的企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或者備案后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包；其中，按照國家有關(guān)規(guī)定簡化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在完成相應(yīng)的投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。

第八條  建設(shè)單位依法采用招標(biāo)或者直接發(fā)包等方式選擇工程總承包單位。工程總承包項(xiàng)目范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)、采購或者施工中，有任一項(xiàng)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)的方式選擇工程總承包單位。

第九條  建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要編制工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)文件，主要包括以下內(nèi)容：

（一）投標(biāo)人須知；

（二）評標(biāo)辦法和標(biāo)準(zhǔn)；

（三）擬簽訂合同的主要條款；

（四）發(fā)包人要求，列明項(xiàng)目的目標(biāo)、范圍、設(shè)計(jì)和其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括對項(xiàng)目的內(nèi)容、范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能、質(zhì)量、安全、節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、工期、驗(yàn)收等的明確要求；

（五）建設(shè)單位提供的資料和條件，包括發(fā)包前完成的水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地形等勘察資料，以及可行性研究報(bào)告、方案設(shè)計(jì)文件或者初步設(shè)計(jì)文件等；

（六）投標(biāo)文件格式；

（七）要求投標(biāo)人提交的其他材料。

建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中提出對履約擔(dān)保的要求，依法要求投標(biāo)文件載明擬分包的內(nèi)容；對于設(shè)有最高投標(biāo)限價(jià)的，應(yīng)當(dāng)明確最高投標(biāo)限價(jià)或者最高投標(biāo)限價(jià)的計(jì)算方法。

推薦使用由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同有關(guān)部門制定的工程總承包合同示范文本。

第十條  工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體。工程總承包單位應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的項(xiàng)目管理體系和項(xiàng)目管理能力、財(cái)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，以及與發(fā)包工程相類似的設(shè)計(jì)、施工或者工程總承包業(yè)績。

設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)和復(fù)雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯(lián)合體協(xié)議中明確聯(lián)合體成員單位的責(zé)任和權(quán)利。聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與建設(shè)單位簽訂工程總承包合同，就工程總承包項(xiàng)目承擔(dān)連帶責(zé)任。

第十一條  工程總承包單位不得是工程總承包項(xiàng)目的代建單位、項(xiàng)目管理單位、監(jiān)理單位、造價(jià)咨詢單位、招標(biāo)代理單位。

政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件編制單位及其評估單位，一般不得成為該項(xiàng)目的工程總承包單位。政府投資項(xiàng)目招標(biāo)人公開已經(jīng)完成的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件的，上述單位可以參與該工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)，經(jīng)依法評標(biāo)、定標(biāo)，成為工程總承包單位。

第十二條  鼓勵(lì)設(shè)計(jì)單位申請取得施工資質(zhì)，已取得工程設(shè)計(jì)綜合資質(zhì)、行業(yè)甲級資質(zhì)、建筑工程專業(yè)甲級資質(zhì)的單位，可以直接申請相應(yīng)類別施工總承包一級資質(zhì)。鼓勵(lì)施工單位申請取得工程設(shè)計(jì)資質(zhì)，具有一級及以上施工總承包資質(zhì)的單位可以直接申請相應(yīng)類別的工程設(shè)計(jì)甲級資質(zhì)。完成的相應(yīng)規(guī)模工程總承包業(yè)績可以作為設(shè)計(jì)、施工業(yè)績申報(bào)。

第十三條  建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法確定投標(biāo)人編制工程總承包項(xiàng)目投標(biāo)文件所需要的合理時(shí)間。

第十四條  評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定和項(xiàng)目特點(diǎn)，由建設(shè)單位代表、具有工程總承包項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的專家，以及從事設(shè)計(jì)、施工、造價(jià)等方面的專家組成。

第十五條  建設(shè)單位和工程總承包單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

建設(shè)單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括：

（一）主要工程材料、設(shè)備、人工價(jià)格與招標(biāo)時(shí)基期價(jià)相比，波動幅度超過合同約定幅度的部分；

（二）因國家法律法規(guī)政策變化引起的合同價(jià)格的變化；

（三）不可預(yù)見的地質(zhì)條件造成的工程費(fèi)用和工期的變化；

（四）因建設(shè)單位原因產(chǎn)生的工程費(fèi)用和工期的變化；

（五）不可抗力造成的工程費(fèi)用和工期的變化。

具體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)內(nèi)容由雙方在合同中約定。

鼓勵(lì)建設(shè)單位和工程總承包單位運(yùn)用保險(xiǎn)手段增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)能力。

第十六條  企業(yè)投資項(xiàng)目的工程總承包宜采用總價(jià)合同，政府投資項(xiàng)目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價(jià)格形式。采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價(jià)一般不予調(diào)整。

建設(shè)單位和工程總承包單位可以在合同中約定工程總承包計(jì)量規(guī)則和計(jì)價(jià)方法。

依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，合同價(jià)格應(yīng)當(dāng)在充分競爭的基礎(chǔ)上合理確定。

第三章  工程總承包項(xiàng)目實(shí)施

第十七條  建設(shè)單位根據(jù)自身資源和能力，可以自行對工程總承包項(xiàng)目進(jìn)行管理，也可以委托勘察設(shè)計(jì)單位、代建單位等項(xiàng)目管理單位，賦予相應(yīng)權(quán)利，依照合同對工程總承包項(xiàng)目進(jìn)行管理。

第十八條  工程總承包單位應(yīng)當(dāng)建立與工程總承包相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和管理制度，形成項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行管理以及質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)、節(jié)約能源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理等工程總承包綜合管理能力。

第十九條  工程總承包單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，設(shè)置項(xiàng)目經(jīng)理，配備相應(yīng)管理人員，加強(qiáng)設(shè)計(jì)、采購與施工的協(xié)調(diào)，完善和優(yōu)化設(shè)計(jì)，改進(jìn)施工方案，實(shí)現(xiàn)對工程總承包項(xiàng)目的有效管理控制。

第二十條  工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

（一）取得相應(yīng)工程建設(shè)類注冊執(zhí)業(yè)資格，包括注冊建筑師、勘察設(shè)計(jì)注冊工程師、注冊建造師或者注冊監(jiān)理工程師等；未實(shí)施注冊執(zhí)業(yè)資格的，取得高級專業(yè)技術(shù)職稱；

（二）擔(dān)任過與擬建項(xiàng)目相類似的工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理、設(shè)計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、施工項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或者項(xiàng)目總監(jiān)理工程師；

（三）熟悉工程技術(shù)和工程總承包項(xiàng)目管理知識以及相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；

（四）具有較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力和良好的職業(yè)道德。

工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理不得同時(shí)在兩個(gè)或者兩個(gè)以上工程項(xiàng)目擔(dān)任工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理、施工項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。

第二十一條  工程總承包單位可以采用直接發(fā)包的方式進(jìn)行分包。但以暫估價(jià)形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)分包時(shí)，屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法招標(biāo)。

第二十二條  建設(shè)單位不得迫使工程總承包單位以低于成本的價(jià)格競標(biāo)，不得明示或者暗示工程總承包單位違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、降低建設(shè)工程質(zhì)量，不得明示或者暗示工程總承包單位使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備。

工程總承包單位應(yīng)當(dāng)對其承包的全部建設(shè)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)，分包單位對其分包工程的質(zhì)量負(fù)責(zé)，分包不免除工程總承包單位對其承包的全部建設(shè)工程所負(fù)的質(zhì)量責(zé)任。

工程總承包單位、工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理依法承擔(dān)質(zhì)量終身責(zé)任。

第二十三條  建設(shè)單位不得對工程總承包單位提出不符合建設(shè)工程安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求，不得明示或者暗示工程總承包單位購買、租賃、使用不符合安全施工要求的安全防護(hù)用具、機(jī)械設(shè)備、施工機(jī)具及配件、消防設(shè)施和器材。

工程總承包單位對承包范圍內(nèi)工程的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。分包單位應(yīng)當(dāng)服從工程總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔(dān)主要責(zé)任，分包不免除工程總承包單位的安全責(zé)任。

第二十四條  建設(shè)單位不得設(shè)置不合理工期，不得任意壓縮合理工期。

工程總承包單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同對工期全面負(fù)責(zé)，對項(xiàng)目總進(jìn)度和各階段的進(jìn)度進(jìn)行控制管理，確保工程按期竣工。

第二十五條  工程保修書由建設(shè)單位與工程總承包單位簽署，保修期內(nèi)工程總承包單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定以及合同約定承擔(dān)保修責(zé)任，工程總承包單位不得以其與分包單位之間保修責(zé)任劃分而拒絕履行保修責(zé)任。

第二十六條  建設(shè)單位和工程總承包單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)設(shè)計(jì)、施工等環(huán)節(jié)管理，確保建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等符合項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案要求。

政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定確保落實(shí)到位，不得由工程總承包單位或者分包單位墊資建設(shè)。政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。

第二十七條  工程總承包單位和工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理在設(shè)計(jì)、施工活動中有轉(zhuǎn)包違法分包等違法違規(guī)行為或者造成工程質(zhì)量安全事故的，按照法律法規(guī)對設(shè)計(jì)、施工單位及其項(xiàng)目負(fù)責(zé)人相同違法違規(guī)行為的規(guī)定追究責(zé)任。

第四章  附則

第二十八條  本辦法自2020年3月1日起施行。

（責(zé)任編輯：奚雅青）

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[責(zé)任編輯：Susan]