一、前言  

近期，北京市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展裝配式建筑的實(shí)施意見》（京政辦發(fā)[2022]16號(hào)）[1]，其中提出，到2025年，北京市裝配式建筑占新建建筑面積的比例將達(dá)到55%，基本建成以標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)、工廠化生產(chǎn)、裝配化施工、一體化裝修、信息化管理、智能化應(yīng)用為主要特征的現(xiàn)代建筑產(chǎn)業(yè)體系。

和傳統(tǒng)現(xiàn)澆建筑相比，裝配式建筑具有節(jié)約資源、降低污染、提升質(zhì)量和效率等優(yōu)勢(shì)，近年來(lái)一直被視為下一代建造方式，在全國(guó)各地得到大力推廣。不過，目前仍缺乏有關(guān)裝配式建筑招投標(biāo)的統(tǒng)一性指導(dǎo)文件，各地的裝配式建筑招投標(biāo)管理辦法也不盡完善。本文在梳理部分省市有關(guān)裝配式建筑招投標(biāo)政策文件的基礎(chǔ)上，從招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、資格條件和資質(zhì)要求四個(gè)方面對(duì)裝配式建筑在招投標(biāo)中可能涉及的法律問題進(jìn)行探討。

二、招標(biāo)范圍

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：……（二）全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；”。目前各省市政策規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的裝配式建筑范圍也都遵從這一法律規(guī)定，例如《福州市裝配式建筑項(xiàng)目招投標(biāo)工作意見》（榕建筑[2020]35號(hào)）[2]中規(guī)定：“我市國(guó)有投資占控股或者主導(dǎo)地位的裝配式建筑項(xiàng)目，原則上均應(yīng)采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行招標(biāo)。”

如果裝配式項(xiàng)目符合法律規(guī)定的必須招標(biāo)的類型和規(guī)模，發(fā)包單位未進(jìn)行招標(biāo)而直接與承包商簽訂裝配式工程承包合同，則合同可能會(huì)被認(rèn)定為無(wú)效。比如，在貴州新蒲經(jīng)濟(jì)開發(fā)投資有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)開投公司”）與貴州金久建筑施工安裝工程有限公司（以下簡(jiǎn)稱“金久公司”）建設(shè)工程施工合同糾紛一案中[3]，經(jīng)開投公司直接以簽訂框架協(xié)議的形式進(jìn)行了裝配式工程的發(fā)包，一審法院認(rèn)為此框架協(xié)議的本質(zhì)為建筑工程施工合同，且案涉項(xiàng)目屬于必須招標(biāo)范疇，原告未按規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)，框架協(xié)議最終被認(rèn)定為無(wú)效。

三、招標(biāo)方式

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八條規(guī)定：“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)；但有下列情形之一的，可以邀請(qǐng)招標(biāo)：（一）技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇；”。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)[2016]71號(hào)）[4]（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）中第十條規(guī)定：“裝配式建筑可按照技術(shù)復(fù)雜類工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)。”

不過，《指導(dǎo)意見》中這一規(guī)定較為籠統(tǒng)，并未直接明確裝配式建筑可以采用邀請(qǐng)招標(biāo)的形式招標(biāo)，也未區(qū)分裝配式建筑采用公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)的具體情形。實(shí)踐中各省市允許裝配式建筑采用邀請(qǐng)招標(biāo)的前提條件也存在差異，比如《江西省裝配式建筑招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》（贛建招[2017]15號(hào)）[5]中規(guī)定,項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告不需審批、核準(zhǔn)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的裝配式建筑項(xiàng)目，即可按技術(shù)復(fù)雜類項(xiàng)目采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式，而重慶市《關(guān)于做好裝配式建筑項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)工作的通知》(渝建[2018]147號(hào)）[6]中要求裝配式建筑工程項(xiàng)目運(yùn)距100公里范圍內(nèi)具備預(yù)制構(gòu)部件生產(chǎn)能力的施工總承包企業(yè)不足7家（含7家）時(shí)，才可采用邀請(qǐng)招標(biāo)。

由于《指導(dǎo)意見》中對(duì)裝配式建筑采用邀請(qǐng)招標(biāo)的規(guī)定并不詳細(xì)，各省市的政策也不統(tǒng)一，實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)部分裝配式建筑項(xiàng)目屬于依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開招標(biāo)的類型，但卻采用邀請(qǐng)招標(biāo)的形式簽訂了相應(yīng)的施工合同。對(duì)此情形下合同的效力，目前司法實(shí)踐中主要有兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為合同有效，根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十四條規(guī)定：“招標(biāo)人有下列情形之一的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處10萬(wàn)元以下的罰款：（一）依法應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)而采用邀請(qǐng)招標(biāo)；”，因此招標(biāo)人違反此條規(guī)定屬于違反行政管理秩序，不屬于違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。比如在普洱磨思高速公路開發(fā)經(jīng)營(yíng)有限公司與云南路橋股份有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛一案中[7]，二審法院最高人民法院認(rèn)為：“《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》第十條規(guī)定，招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)，兩種招標(biāo)方式均系合法有效。……涉案工程采用邀請(qǐng)招標(biāo)的方式即便與《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于云南省磨黑至思茅公路項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)》中的要求不相符合，亦是違反行政管理的問題，并不存在違反當(dāng)時(shí)法律法規(guī)的規(guī)定而無(wú)效的問題。”第二種觀點(diǎn)認(rèn)為合同無(wú)效，因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第十一條和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八條規(guī)定了項(xiàng)目可以采用邀請(qǐng)招標(biāo)的特定條件，只有滿足這些特定條件的項(xiàng)目才可以以邀請(qǐng)招標(biāo)的方式替代公開招標(biāo)。比如在遂寧市金發(fā)建筑有限責(zé)任公司與四川銘峰實(shí)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司建設(shè)工程施工合同糾紛再審案中[8]，再審法院四川省高級(jí)人民法院認(rèn)為：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第十一條“國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門確定的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點(diǎn)項(xiàng)目不適宜公開招標(biāo)的，經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)”的規(guī)定，涉案工程不屬于可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)的范疇，故該工程應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開招標(biāo)。由于案涉工程未履行公開招標(biāo)程序，金發(fā)建筑公司申請(qǐng)?jiān)賹彿Q案涉工程系邀請(qǐng)招標(biāo)且招投標(biāo)行為有效的理由不能成立。”

筆者認(rèn)為在裝配式建筑招投標(biāo)中應(yīng)該適用第二種觀點(diǎn)，因?yàn)楦魇∈性试S裝配式建筑采用邀請(qǐng)招標(biāo)主要是考慮到裝配式建筑技術(shù)難度大、施工組織要求高，市場(chǎng)培育階段可供選擇的潛在投標(biāo)人數(shù)量少，那么邀請(qǐng)招標(biāo)的前提條件也要針對(duì)這些因素，并結(jié)合《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中的有關(guān)規(guī)定，做出對(duì)應(yīng)的要求。如果將所有裝配式建筑都列為可以邀請(qǐng)招標(biāo)的范疇，或者對(duì)裝配式建筑采用邀請(qǐng)招標(biāo)的條件設(shè)置過低，那無(wú)疑會(huì)出現(xiàn)通過“假裝配式建筑”來(lái)規(guī)避公開招標(biāo)的現(xiàn)象，擾亂建筑工程招投標(biāo)的正常秩序。比如，蘇州市《關(guān)于對(duì)采用邀請(qǐng)招標(biāo)的裝配式建筑項(xiàng)目開展專項(xiàng)督查的通知》（蘇建函建[2020]12號(hào)）[9]中就要求國(guó)有投資項(xiàng)目招標(biāo)人不得假借裝配式建筑的名義將依法應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的工程項(xiàng)目改為邀請(qǐng)招標(biāo)。

四、資格條件

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第十八條第二款規(guī)定：“招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，不得對(duì)潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇。”《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十二條第二款規(guī)定：“招標(biāo)人有下列行為之一的，屬于以不合理?xiàng)l件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人：……（二）設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無(wú)關(guān)；……。”目前各省市有關(guān)裝配式建筑的政策文件都要求招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，從企業(yè)資格、技術(shù)實(shí)力、信用狀況、類似工程業(yè)績(jī)等方面提出投標(biāo)人資格要求和設(shè)置評(píng)審條款，且不得以不合理?xiàng)l件限制、排斥潛在投標(biāo)人。部分省市甚至放寬對(duì)裝配式建筑工程項(xiàng)目業(yè)績(jī)的要求，比如《四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于在裝配式建筑推行工程總承包招標(biāo)投標(biāo)的意見》（川建行規(guī)[2019]2號(hào)）[10]第三條規(guī)定：“在裝配式建筑招標(biāo)投標(biāo)推廣試行期內(nèi)，招標(biāo)人暫不將裝配式建筑工程項(xiàng)目業(yè)績(jī)作為投標(biāo)人資格條件或加分條件。”

目前裝配式建筑正處于行業(yè)推廣期，過多的資格條件限制不但不利于更多的企業(yè)參與裝配式建筑投標(biāo)，影響裝配式建筑行業(yè)的良性發(fā)展，更有可能因?yàn)檫`反《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中的有關(guān)規(guī)定而導(dǎo)致招標(biāo)流標(biāo)、合同無(wú)效。比如，在江西長(zhǎng)榮建設(shè)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)榮公司”）與江西余干高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“余干管委會(huì)”）建設(shè)工程施工合同糾紛一案中[11]，余干管委會(huì)為了促進(jìn)本地裝配式建筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在余干城西創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園裝配式建筑設(shè)計(jì)施工一體化（EPC）項(xiàng)目的招標(biāo)中設(shè)置了需要在當(dāng)?shù)赝顿Y興建裝配式建筑生產(chǎn)項(xiàng)目的額外條件。二審法院最高人民法院認(rèn)為：“本案中，余干管委會(huì)于2017年8月10日、2017年8月23日通過余干縣公共資源交易中心網(wǎng)站發(fā)布的關(guān)于余干城西創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園設(shè)計(jì)施工一體化（EPC）項(xiàng)目的兩次招標(biāo)公告在第三部分“資格條件”的第14項(xiàng)均要求投標(biāo)人如中標(biāo)本項(xiàng)目，則需出具承諾函，承諾同期在該縣投資興建裝配式建筑生產(chǎn)項(xiàng)目……。上述資格條件的設(shè)置與案涉項(xiàng)目的實(shí)際需要不相適應(yīng)，且與本案合同履行無(wú)關(guān)，屬于以不合理?xiàng)l件限制、排斥潛在投標(biāo)人的行為。”

五、資質(zhì)要求

《指導(dǎo)意見》中第十條提出，裝配式建筑原則上應(yīng)采用工程總承包模式，目前各省市的政策也都沿用這一規(guī)定，比如《合肥市裝配式建筑工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施導(dǎo)則》(合公業(yè)[2021]89號(hào)）[12] 第四條規(guī)定：“裝配式建筑全面采用工程總承包模式建設(shè)，政府(含國(guó)有企業(yè))投資裝配式建筑采用工程總承包模式比例達(dá)100%。”

關(guān)于工程總承包單位的資質(zhì)要求，2020年3月1日施行的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)[2019]12號(hào)）[13](以下簡(jiǎn)稱《工程總承包辦法》)第10條規(guī)定“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體。”即工程總承包單位需滿足設(shè)計(jì)和施工“雙資質(zhì)”的要求。

在此背景之下，僅具備設(shè)計(jì)或施工“單資質(zhì)”的單位訂立的裝配式建筑工程總承包合同是否有效？對(duì)此目前實(shí)務(wù)界存在兩種不同觀點(diǎn)[14]，主張合同有效的觀點(diǎn)認(rèn)為《工程總承包辦法》的效力級(jí)別僅為部門規(guī)范性文件，尚未達(dá)到導(dǎo)致合同無(wú)效的強(qiáng)制性法律規(guī)范的效力位階。主張合同無(wú)效的觀點(diǎn)認(rèn)為“單資質(zhì)”單位訂立的工程總承包合同違反公序良俗，認(rèn)定合同有效會(huì)損害國(guó)家對(duì)建筑活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。筆者認(rèn)為在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)該適用第二種觀點(diǎn)，在其他領(lǐng)域需按相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)資質(zhì)的具體規(guī)定執(zhí)行。首先，工程總承包模式在實(shí)踐中因?yàn)榱⒎ǖ臏螅霈F(xiàn)各種規(guī)定互相矛盾、行業(yè)監(jiān)管不足等弊端，《工程總承包辦法》是在總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)的規(guī)范性文件，依照《工程總承包辦法》中的資質(zhì)規(guī)定認(rèn)定合同效力更有利于建筑行業(yè)的規(guī)范治理和健康發(fā)展。其次，《工程總承包辦法》在效力層級(jí)上雖為部門規(guī)范性文件，但其根據(jù)實(shí)踐需要對(duì)法律法規(guī)中尚未完善的地方做出了補(bǔ)充性規(guī)定，在有關(guān)問題的司法適用上更有針對(duì)性。最后，《工程總承包辦法》中規(guī)定的適用領(lǐng)域?yàn)榉课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施，考慮到工程總承包模式還適用在電力、礦山和石油化工等其他領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域內(nèi)的工程總承包資質(zhì)要求和合同效力的認(rèn)定，尚需以相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)的規(guī)定為準(zhǔn)。

六、結(jié)語(yǔ)

雖然目前尚無(wú)針對(duì)裝配式建筑招投標(biāo)的指導(dǎo)性規(guī)定，各省市的招投標(biāo)管理辦法也有差異，但在中國(guó)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的大背景下，裝配式建筑將會(huì)迎來(lái)進(jìn)一步的發(fā)展，與之配套的法律法規(guī)、裁判規(guī)則和司法解釋會(huì)在實(shí)踐中不斷完善，行業(yè)的發(fā)展也會(huì)得到進(jìn)一步的規(guī)范。

參考資料：

[1]京政辦發(fā)[2022]16號(hào)文《北京市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展裝配式建筑的實(shí)施意見》；

[2]榕建筑[2020]35號(hào)文《福州市裝配式建筑項(xiàng)目招投標(biāo)工作意見》；

[3]遵義市紅花崗區(qū)人民法院（2018）黔0302民初5539號(hào)民事判決書；

[4]國(guó)辦發(fā)[2016]71號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導(dǎo)意見》；

[5]贛建招[2017]15號(hào)文《江西省裝配式建筑招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》；

[6]渝建[2018]147號(hào)文《關(guān)于做好裝配式建筑項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)工作的通知》；

[7]最高人民法院（2019）最高法民終794號(hào)民事判決書；

[8]四川省高級(jí)人民法院（2019）川民申4578號(hào)民事裁定書；

[9]蘇建函建[2020]12號(hào)文《關(guān)于對(duì)采用邀請(qǐng)招標(biāo)的裝配式建筑項(xiàng)目開展專項(xiàng)督查的通知》；

[10]川建行規(guī)[2019]2號(hào)文《四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于在裝配式建筑推行工程總承包招標(biāo)投標(biāo)的意見》；

[11]最高人民法院（2020）最高法民終115號(hào)民事判決書；

[12]合公業(yè)[2021]89號(hào)文《合肥市裝配式建筑工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施導(dǎo)則》；

[13]建市規(guī)[2019]12號(hào)文《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法的通知》；

[14]高印立 郝梓林:《“單資質(zhì)”模式下工程總承包合同的效力分析》，載《北京仲裁》第112輯。

（責(zé)任編輯：何雯麗）

延伸閱讀：

財(cái)政評(píng)審在新型裝配式建筑造價(jià)管理中的應(yīng)用 裝配式高層住宅鋁模+疊合板一體化支撐施工工法 裝配式混凝土結(jié)構(gòu)檢測(cè)技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀探討

(1) 凡本網(wǎng)注明“來(lái)源：預(yù)制建筑網(wǎng)”的所有資料版權(quán)均為預(yù)制建筑網(wǎng)獨(dú)家所有，任何媒體、網(wǎng)站或個(gè)人在轉(zhuǎn)載使用時(shí)必須注明來(lái)源“預(yù)制建筑網(wǎng)”，違反者本網(wǎng)將依法追究責(zé)任。 (2) 本網(wǎng)轉(zhuǎn)載并注明其他來(lái)源的稿件，是本著為讀者傳遞更多信息之目的，并不意味著贊同其觀點(diǎn)或證實(shí)其內(nèi)容的真實(shí)性，請(qǐng)讀者僅作參考，并請(qǐng)自行核實(shí)相關(guān)內(nèi)容。其他媒體、網(wǎng)站或個(gè)人從本網(wǎng)轉(zhuǎn)載使用時(shí)，必須保留本網(wǎng)注明的稿件來(lái)源，禁止擅自篡改稿件來(lái)源，并自負(fù)版權(quán)等法律責(zé)任，違反者本網(wǎng)也將依法追究責(zé)任。 (3) 如本網(wǎng)轉(zhuǎn)載稿涉及版權(quán)等問題，請(qǐng)作者一周內(nèi)書面來(lái)函聯(lián)系。

[責(zé)任編輯：Susan]