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以市場模式轉(zhuǎn)變促進(jìn)公共投資項目供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

2018年12月25日

黨的十九大報告提出：我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。必須以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，不斷增強我國經(jīng)濟創(chuàng)新力和競爭力。

建筑業(yè)在國民經(jīng)濟中的作用十分突出，2017年建筑業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到21.4萬億元，從業(yè)者超過5500萬人，是名符其實的支柱產(chǎn)業(yè)。在新形勢下，建筑業(yè)發(fā)展的機遇和挑戰(zhàn)并存，必須加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度，適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。

推進(jìn)公共投資項目供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

一方面是，建設(shè)模式必須轉(zhuǎn)變，要充分體現(xiàn)節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材和環(huán)境保護(hù)。

另一方面就是，市場模式必須轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)設(shè)計施工總承包模式（即EPC），“花自己的錢辦自己的事”，一旦總承包中標(biāo)，通過一次性定價，總包方可單獨或與業(yè)主共享優(yōu)化設(shè)計、降低成本、縮短工期所帶來的效益，使得總包方有動因既講節(jié)約又講效率。

現(xiàn)有傳統(tǒng)模式的運作機制決定，在設(shè)計、施工與建設(shè)單位的雙邊三方博弈中

中標(biāo)前，建設(shè)方是強者，壓級壓價、肢解總包、強行分包；建設(shè)中，設(shè)計方或施工方是強者，千方百計通過變更和洽商追加投資，因其動因和利益就在于追加投資，最終導(dǎo)致項目突破概算、超期嚴(yán)重，成本難以得到有效控制。在市場監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，采用傳統(tǒng)模式的建設(shè)單位的部門利益嚴(yán)重，腐敗問題時有發(fā)生，造成了公共資產(chǎn)的浪費。

此外，由于傳統(tǒng)模式中設(shè)計、施工分立，不能整合為優(yōu)化設(shè)計、降低成本、縮短工期的利益主體，既不利于科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，也不利于“走出去”戰(zhàn)略的實施，嚴(yán)重制約了公共投資項目特別是房屋和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，必須要從轉(zhuǎn)型發(fā)展的高度來認(rèn)識和破解。

通過對濟南城建所承接的設(shè)計施工總承包項目進(jìn)行專題調(diào)研，我們認(rèn)為，這些EPC項目實現(xiàn)了“三個有利于”：

有利于方案優(yōu)化和質(zhì)量提升，實現(xiàn)更“好”

EPC模式可以有效提升設(shè)計質(zhì)量。在EPC模式下，總承包方能夠?qū)⒃谑┕るA段考慮的因素前置到設(shè)計階段考慮，并將總承包方的施工經(jīng)驗融入到設(shè)計中，從而實現(xiàn)設(shè)計方案的最優(yōu)。如，濟南市劉長山路建設(shè)工程采用EPC模式，該工程隧道段長760米，覆土厚13米左右，原可行性研究報告建議為暗挖，總承包方結(jié)合其深基坑施工經(jīng)驗，提出了明挖方案，并最終實施。這不僅降低了施工難度，還避免了巖石斷層、裂隙等對工程質(zhì)量的潛在影響。

EPC模式可以顯著提升工程質(zhì)量。EPC模式質(zhì)量責(zé)任主體明確，無論是設(shè)計還是施工導(dǎo)致的質(zhì)量問題，均由總承包方承擔(dān)，不會出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。總承包方不論是在設(shè)計階段還是在施工階段，會更加主動地加強質(zhì)量控制，更容易創(chuàng)出精品。事實表明，濟南城建集團(tuán)承建的所有EPC項目交工驗收全部一次合格，沒有出現(xiàn)任何質(zhì)量問題。

EPC模式更有利于BIM技術(shù)的應(yīng)用。EPC模式中的BIM模型可以通用于設(shè)計、施工、運維全過程，實現(xiàn)BIM效能最大化。在設(shè)計階段，通過碰撞檢查、智能分析等提升設(shè)計質(zhì)量；在施工階段，可用于施工場地布置、技術(shù)交底、材料加工、安全與質(zhì)量檢查、進(jìn)度模擬等，提升施工質(zhì)量。

有利于降低成本，實現(xiàn)更“省”

總承包模式采用固定總價合同的方式，合同簽訂后，總承包商的報價即為項目的固定總價，實行總價包死。這就迫使總承包單位必須通過優(yōu)化設(shè)計、縮短工期、節(jié)省投資來產(chǎn)生效益，從根本上杜絕了傳統(tǒng)模式下設(shè)計方和施工方“低價中標(biāo)，高價結(jié)算”情況的發(fā)生。

濟南城建集團(tuán)承建的近20項EPC項目，沒有一例超概算，部分項目結(jié)算額還低于概算，大大節(jié)省了投資額。如濟南市劉長山路工程，概算建安費9.77億元，中標(biāo)合同價及結(jié)算價均為7.78億元，與概算相比，成本降低1.99億元，降低率達(dá)到20%；泰州市西客站站前廣場及江州路東進(jìn)路改造工程，總合同額及結(jié)算額均為9300萬元，即實現(xiàn)了“交鑰匙”，而傳統(tǒng)作法項目一般超出概算約15%。

同比濟南市26個同類采用傳統(tǒng)模式的項目，工程結(jié)算超合同額的有21個，占比81%。如市區(qū)某快速路，施工合同額12.5億元，結(jié)算14.7億元，超2.2億元（17.3%）；市區(qū)另外一條快速路4個標(biāo)段，合同額24.9億元，結(jié)算額27.2億元，超2.3億元（9.2%）；濟南西區(qū)某道路排水工程，合同額1.8億元，結(jié)算2.5億元，超7000萬元（38.8%）；濟南市某垃圾填埋項目，合同價1.2億元，結(jié)算1.6億元，超4000萬元（33.3%）。

有利于縮短工期，實現(xiàn)更“快”

EPC模式下，可以有效壓縮工程前期準(zhǔn)備時間。傳統(tǒng)模式下，設(shè)計、施工獨立招標(biāo)，從初設(shè)批復(fù)到施工單位進(jìn)場，需要90天。而EPC模式下，初設(shè)批復(fù)后到總承包單位進(jìn)場僅需30天，壓縮了60天（70%）。

EPC模式下，可以實現(xiàn)設(shè)計施工壓茬推進(jìn)。濟南黃河冠世花園項目6個地塊，施工計劃主導(dǎo)施工圖順序，設(shè)計施工流水作業(yè)，27萬余株喬木、29萬余株綠籬、20余萬平方米草坪，僅用一個月時間便栽植完成，而市區(qū)同一個綠化工程采用傳統(tǒng)模式發(fā)包，面積及栽植量僅為前者的一半，卻分成了春秋兩季施工。兩者相比，黃河冠世花園項目縮短工期6個月（85%）。

EPC模式下，簡化變更手續(xù)、縮短變更時間。設(shè)計與施工由外部協(xié)調(diào)變?yōu)閮?nèi)部協(xié)同，接口大大減少，變更手續(xù)大大簡化。劉長山路工程，為減少拆遷對進(jìn)度的影響，總承包單位對地道進(jìn)行重新分節(jié)，實現(xiàn)了“拆遷完成，隧道也隨后完工”的效果；現(xiàn)狀龍窩溝橋需翻建，按照可行性研究方案，此處新建電纜溝下翻河底，施工難度較大，工期長。與電力部門溝通后，將方案由下翻河底改為跨河橋架，縮短了1個月的工期。考慮征地拆遷，整個工程合理工期15個月，實際工期僅7個月便建成通車，工期提前了53%。

目前，設(shè)計施工總承包模式在我國的工業(yè)項目以及部分鐵道、交通、水利項目中推行較為順利，一般均可比同類型傳統(tǒng)項目節(jié)省投資10%～15%，工期一般可縮短10%～30%，質(zhì)量也能得到有效控制，在節(jié)約資源、節(jié)省投資、縮短工期、保證質(zhì)量安全等方面顯示了明顯優(yōu)勢，取得了顯著成效。

但總體上看，我國實行設(shè)計施工總承包模式的項目還偏少，尤其是公共投資的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目中推行緩慢。

究其原因，除了政策和技術(shù)等方法論層面外，主要矛盾還在于認(rèn)識論層面，核心就是“要不要推進(jìn)”的問題，矛盾的主要方面是地方政府投資管理方式不能適應(yīng)總承包模式的推行。

工業(yè)項目之所以能夠推廣，關(guān)鍵在于其投資管理是企業(yè)行為，在商言商必然要求優(yōu)化設(shè)計、降低成本、縮短工期，要求“交鑰匙”和“達(dá)產(chǎn)”。部分鐵道、交通、水利項目之所以能夠開展總承包模式，在于其政府投資主體單一，認(rèn)識論的問題聚焦相對容易，即只要項目的最高決策領(lǐng)導(dǎo)意識到開展總承包模式的重要性，矛盾就能迎刃而解。

相較而言，公共投資建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，其事權(quán)、財權(quán)均在地方政府，由于投資主體復(fù)雜，利益交織，對推行總承包模式，往往相互觀望，思維發(fā)散，動因始終不強。當(dāng)然，也不排除一些建設(shè)單位的個別人或個別團(tuán)體從自身利益考慮，往往人為排斥。

可以看出，如何引導(dǎo)和推動各地邁出公共投資項目總承包模式的第一步，將是有關(guān)部門要突出解決的問題。

濟南城建集團(tuán)EPC項目的成功范例將為指導(dǎo)今后公共投資的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目實現(xiàn)優(yōu)化設(shè)計、縮短工期、節(jié)省投資提供可資借鑒的經(jīng)驗，是以市場模式轉(zhuǎn)變促進(jìn)公共投資項目供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)而增強建筑業(yè)創(chuàng)新力和競爭力的重要嘗試，值得推廣。

（責(zé)任編輯：何雯麗）